【黄桷树金融推荐阅读】双重逻辑视野下的国企高管廉洁治理研究： 基于170名案例的分析
【黄桷树金融推荐阅读】双重逻辑视野下的国企高管廉洁治理研究： 基于170名案例的分析
来源：政治学人 作者：李莉 云翀
编选：黄桷树金融工作室 编辑：Vicxiang&Senera
黄桷树金融工作室导读:
中共十八大以来，随着反腐败力度的不断增强，随着针对国有企业的专项巡视的开展，国有企业腐败问题不断引起关注，其中尤其是国企高管的腐败问题成为较为突出的关键性问题。在国有企业内部，当制度逻辑中的价值信仰等软性机制出现问题时，就会出现个人腐化堕落等现象的发生；当治理结构所强调的组织安排或配套机制偏离规范时，那么就会导致权力滥用、一把手缺乏监督等腐败现象的频发。基于这样两个维度，本文根据公开信息整理出十八大以来厅局级以上170名高层官员腐败案例数据库。这些变量一方面涉及到国有企业的制度逻辑中的价值信仰等软性机制，另一方面也涉及到治理结果所强调的制度安排与配套机制等。基于此数据库，本文首先对十八大以来国有企业落马官员的基本特征进行了描述；之后根据案例研究方法，本文又深入探讨了国企落马官员的腐败原因进行了剖析；最后，本文基于现状描述与原因探讨提出了国有企业廉洁治理的思考与对策建议。
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国有企业是关系到国计民生的重要领域。我们党历来重视国有企业的发展与改革问题。中共十八大以来，随着反腐败力度的不断增强，随着针对国有企业的专项巡视的开展，国有企业腐败问题不断引起关注，其中尤其是国企高管的腐败问题成为较为突出的关键性问题。习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上指出：“要着力完善国有企业监管制度，加强党对国有企业的领导，加强对国企领导班子的监督，搞好对国企的巡视，加大审计监督力度。要完善国有资产资源监管制度，强化对权力集中、资金密集、资源富集的部门和岗位的监管。”可见，解决好国企腐败问题，尤其是高层管理人员的腐败问题，对于继续深化国有企业改革具有重要意义。
制度经济理论认为，社会制度可分为两个层面或类别，即制度逻辑和治理结构。研究发现，这两个层面或类别都可能影响社会的腐败水平。具体到国有企业，作为现代企业组织，它需要建立适应市场经济的治理结构以完成其经济性目标；与此同时，作为涉及到国计民生的重要领域，它则需要强调社会目标和政治目标。相应地，这两种属性实际体现在具体的制度逻辑和治理结构上。一方面，制度逻辑强调信仰体系和相关做法，即在国有企业内部所建立和维系的组织文化、价值信仰等软性机制。另一方面，治理结构则强调所有的组织安排或机制。在国有企业中，基于企业经营和管理的各种制度建构和权力运行机制都包含于其中。在国有企业内部，当制度逻辑中的价值信仰等软性机制出现问题时，就会出现个人腐化堕落等现象的发生；当治理结构所强调的组织安排或配套机制偏离规范时，那么就会导致权力滥用、一把手缺乏监督等腐败现象的频发。基于这样两个维度，本文根据根据公开信息整理出十八大以来厅局级以上170名高层官员腐败案例数据库（该案例库涉及人口基本变量（性别、年龄、籍贯等）、职务、级别、学历、落马双规原因、行业领域等十余项相关变量）。这些变量一方面涉及到国有企业的制度逻辑中的价值信仰等软性机制，另一方面也涉及到治理结果所强调的制度安排与配套机制等。通过对于这一数据库的深入分析，本文试图厘清十八大以来国有企业高级管理人员腐败的基本状况，进而能够深入探讨国企落马官员的腐败原因，并对国有企业廉洁治理提出相应的对策性建议。
一、 国企落马官员的基本特征描述
已有研究的统计资料显示， 2000-2010年间共有121家上市公司出现了高管腐败现象。根据我们的一手数据，十八大以来，厅局级以上落马的国企高管人员的数量在逐年攀升。2013年，厅局级以上落马高管有15人（8.8%），2014年和2015年分别增长到73人（42.9%），2016年截止到2月份，也已经达到9人（5.3%）（见图1）。总体而言，自2013年以来，落马的厅局级以上国企高管人员共计170名，其中男性164人（96.5%），女性6人（3.5%）。可见，十八大以来短短三年左右的时间内国企落马的高层官员数量已经超过了十八大之前十年的总和，这充分显示出十八大以来国有企业反腐败决心之强、力度之大、成
效之显著。除数量上的鲜明特点外，本文进一步依据建立的一手数据库总结出了十八大以来国企落马官员的三个特征。
数据统计发现，十八大以来落马的国有企业官员不仅级别高，而且学历高。首先，从级别上看，除未知案例以外，级别最高的是副部级，达到8人（4.7%），其次是正厅级别68人（40.0%），再次是副厅级79人（46.5%），最后是正处级达到7人（4.1%）。（见图2）
其次，再从学历上看(除统计未知案例外)，具有博士学历的高层管理人员达到19名（11.2%），研究生学历（包含在职、工商管理硕士）则有64人（37.6%），大学（本科）的则有23人（13.5%），其次是大专2人（1.2%）；中专3人（1.8%）（见图3）。
上述高级别、高学历的特征实际上与国有企业高层管理人员的双重身份是紧密对应的，即国企高管人员通常既是“政府官员”，又是“职业经理人” 。与之对应的是，作为政府官员，国有企业的高层管理人员（尤其是央企）通常都具有较高的行政级别 ，例如在国资委网站列出的115家央企名录中，前54家企业“一把手”（指企业董事长、党委书记及总经理）多为“副部级”。与此同时，作为“职业经理人”，高层管理人员需要按照公司治理机制进行现代企业管理，因而需要具备一定程度的管理素养。这也就使得他们对于自身的教育予以重视。因此，从上述统计中也可以看出，学历高与高管人员的职业特征是有关联的。
（二）. “双低”现象凸显：低龄化、低任期
与上述“双高”现象相比，统计结果还发现了“双低”特征，即低龄化和低任期现象。图4显示，除未知案例外，50岁以下的落马高管有23人（13.5%），51-55岁的有37人（21.8%），56-60岁的有40人（23.5%），61-65岁的有21人（12.4%），66-70岁的有5人（2.9%）。其中，50岁以下的与51-55岁之间的总计有60人，合计占35.3%。这表明国企高层管理人员落马时的年龄有三分之一的比例是在55岁以下。根据《国企》杂志2013年对近800名央企高管的年龄大调查发现，51岁到55岁的为230人，56岁到60岁的为289人。这两个年龄段人数最多，结构亦较为均衡。从本文的统计数据也可以看出，落马的高层管理人员的年龄有低龄化特征。
与此同时，从任期来看，落马的国企高管也表现出任期时间降低的特点。图5显示，除未知案例外，担任落马前职务的任职时间分别为1年以内的7人（4.1%），2年以内的9人（5.3%），3年以内的10人（5.9%）；4年以内的15人（8.8%）;5年以内的8人（4.7%），6-10年的24人（14.1%），10年以上的19人（11.2%）（见图5）。其中，1-5年的共计49人（28.8%），这一结果反映出落马高层管理人员在任职职位上的时间并非越长才越会落马。
统计结果还发现，在落马的国有企业高层管理人员中，属于垄断行业的人数多，属于一把手的人数多。图6显示，落马国企高管人员所在行业（领域）不仅涉及种类多，而且垄断行业也较多。首先，落马高管所在行业共有包括银行（金融）、物流（运输）等在内的26个行业领域内，表明领域分布多元；同时，人数较多的主要集中在垄断性行业领域内，例如能源、化工类有32人（18.8%），媒体（新闻、出版）类的有17人（10.0%），物流（运输）19人（11.2%），银行（金融）11人（6.5%），通信（电信）11人（6.5%）。
“一把手”主要是指各级党政机关、国有企业和群众团体中的主要负责人。 “一把手”以掌控实际权力为特征，在领导班子中处于核心地位或首位。 “一把手”以掌控实际权力为特征，是腐败易发多发的人群。 《中国共产党党内监督条例（试行）》明确把“一把手”作为监督的重点。国有企业一把手在领导班子中处于中心地位，主要是董事长、总经理、党委书记，他们对企业的人、财、物以及其他经营决策都起着决定性作用。国有企业的高管，根据《公司法》规定属于国有企业的董事会成员、总经理、副总经理等高级管理人员。他们主要是由政府委派或任命的，代表政府和国家管理国有资产。高管还包括副职和其他班子成员，关键岗位负责人，如总会计师、办公室主任等及一把手。
统计结果显示，担任一把手的有93人（54.4%），其他高管有78人（45.6%）。这反映出目前国企落马官员中，一把手的比例是比较多的。
二、国企落马官员原因剖析：什么是影响国企高管腐败的原因？
上述三个特征反映出十八大以来国企落马官员的基本状况。那么，为什么这些国企高管如此密集的落马呢？除了反映出中纪委在十八大以来反腐力度的持续加大之外，还存在哪些原因呢？
“探索腐败实际发生情况，其中一个方法是对已经揭露的腐败案例进行系统的研究，分析其内在的产生机制”。本文将结合170名高层官员数据库进行了深层次的原因探析。通过对案例的深入分析，本文认为国企高层管理人员落马的原因实际存在着复杂的双重逻辑机制：其一表现为制度弱化与个人享乐之间的逻辑动因；其二则表现为双重身份与混合动机之间的复杂机理。
（一）、双重逻辑之一：软硬失控，制度薄弱与个人享乐
根据国企落马官员案例库发现，落马高层管理人员具有鲜明的特征，一方面表现为公权力制度性薄弱的问题，例如权力集中、不受约束等；另一方面则表现为享乐主义为特征的个人行为。
首先，围绕着制度薄弱所表现出的主要有两种典型类型：权力集中和公权力不受限制。以落马官员案例库分析，曾经担任国有企业一把手的高层管理人员有93人，占54%。一把手腐败反映出国有企业管理人员的权力不仅是高度集中的，而且较少受到限制。这反映出对权力的制度约束存在缺失、弱化的问题。
根据国有企业管理的现状，国有企业对于高层管理人员的制度约束来源于两条路径。一个是基于“党管干部”的原则，依靠党的纪律检查委员会进行权力监督。例如《中国共产党章程》第三十二条规定，“国有企业和集体企业中党的基层组织，发挥政治核心作用，围绕企业生产经营开展工作。保证监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行”。具体而言，国有企业中的纪委组织担负着教育和监督国有企业高管廉洁从业的重要职责。但是，已有的研究却发现，在现实运作中，“虽然按照党风廉政建设责任的要求，纪委应该发挥整合审计、财务、司法等诸多资源的龙头作用，但由于公司管理层在实践中一般对纪委采取敬而远之的态度使纪委难以从公司获得真实可靠的有效信息”。因此，纪委的监督作用实际发挥得较为有限，“纪委参与监事会治理（而非董事会治理）时，并且在中央国有企业和总经理拥有党员身份的企业，纪委的治理参与对高管私有收益的抑制作用更强”。
治理结构及其调控的效力可以影响社会对腐败的控制，从上述分析中可以看出，国有企业的治理结构是较为复杂的，既包括纪委参与监事会治理，又包括公司管理职能所包含的审计、财务、法律等内控机制。然而，由于这两种结构的并行实际存在很多问题，在我们的数据库中发现，落马的高层管理人员中，专门任党委书记或兼任党委书记的高层管理人员达到44.11%（75人）。这显示出国有企业中虽然有纪委这一监督权力机构，但其监督的能力与效果都存在相对较为弱化的问题。
与之相对应的是针对企业高层管理人员的另外一重身份即“职业经理人”的监督。按照“建立现代企业制度”的要求，企业中设置了“新三会“（股东大会、董事会、监事会）。从制度约束上讲，新三会是能够降低因股东与管理层之间利益冲突而引发的代理成本的。但是，从已有的数据库的统计结果可以发现，担任董事长、副董事长或其他高层管理人员的落马比例也达到55.89%（95人）。这也表明了，虽然制度存在，但制度的实际效力是不足的。
从这两条逻辑线条上梳理出的对于高层管理人员的监督制度来看，虽然存在以党组织为核心的针对“政府官员”性质设置的纪委监察制度和以董事会和监事会为核心的针对“职业经理人”性质设置的公司 治理机制，但他们的执行效果与效力却没有显现出来。从本数据库落马的高层管理人员来看，充分暴露出这两条逻辑运行下的监督制度的薄弱。
其次，与制度薄弱相对应的另一重逻辑表现为个人享乐主义盛行。相对于制度薄弱或制度漏洞而言，高层管理人员个人思想上的享乐主义、消费主义和物质主义的极大盛行也是不可忽视的一个维度。在这些落马的高管中，例如三公消费，通奸、包养情妇等都是较为普遍的现象，其人数达到55人，占落马总人数的31.97%。华润集团的宋林案件是其中的典型代表。还例如中央巡视组在2015年第一轮针对26家国有企业的巡视中也发现公款打高尔夫球、公款宴请等顶风违纪行为时有发生； “三公”经费支出偏大，公款旅游禁而不绝。
社会文化作为制度逻辑的主要构成，在特定的社会环境中能影响社会腐败的程度。来自于不同文化的公司管理人员或官员可以对“究竟什么包含腐败或不道德行为”有不同的理解 。由此可以看出，国有企业高层管理人员个人思想上的享乐主义等表现实际间接反映出其所在的企业组织内部的社会文化对“腐败”或“不道德行为”呈现出较为包容的态度。显然，这对于企业的制度逻辑构成了直接的挑战和冲击。
（二）、双重逻辑之二：双重身份与混合动机
上述基于制度与道德约束的缺失更多的揭示出的是具有普遍性的原因，换言之，这一双重逻辑也同样适用于针对政府官员贪腐现象的解释。然而，对于国有企业的高层管理人员而言，还存在着更深层次的逻辑动因链条。这就是基于国有企业管理人员的双重身份及所具备的混合动机。
我国的国有企业的性质既具有政府属性，也具有企业属性。从历史发展来看，作为一个后发的现代化国家，我国的国有企业发展与早期西方现代化国家的企业的自然演化路径是不同的。为了能够在短时期内迅速追赶上西方现代化国家，“计划经济和发展国有企业的思想在上个世纪 40 年代就已经成为一个主要的潮流”。这种借助国家的力量来推动经济发展的模式从内在逻辑上决定了我国国有企业具有复杂的政企关系。国有企业的发展要遵循党章中的要求：即各级党和政府机构加强对企业改革的领导。党和政府对于国企的领导一方面表现在对各种资源和建设项目的审批，另一方面还表现为国企的发展要遵从“政府对经济增长速度和 GDP 高指标的追求”上。前者易于导致“国企也要依附于权力，即通过向权力部门行贿来获得资源和项目”。这在我们的数据库中也能得到反映，例如安徽军工集团董事长黄小虎被淮南市中级人民法院认定犯有贪污罪、受贿罪、行贿罪、职务侵占罪，数罪并罚，决定执行有期徒刑19年。其中行贿罪是因为在2006年，黄小虎在多家竞争对手中顺利收购了淮北市洪杨煤矿60%股权，为了感谢此事关键人物、时任蚌埠市副市长刘某的帮助，黄小虎在2007年至2012年春节前后，先后5次送给刘某现金共计450万元，这些钱有的直接送到市政府刘某公寓，有的选择在路边送给刘某。后者则易于导致官员为了追求政绩而要求国有企业乱上项目，例如一些地方盲目上项目、铺摊子，造成重复建设中石化亏损等。
可见，国有企业的政府属性，使得它的运作呈现出鲜明的中国特色的党政逻辑。例如“党管干部”的原则也同样适用于国有企业。具有政府官员身份的国有企业高层管理人员就会具有“政治上职位晋升的强烈动机”。在我们的案例中，我们发现虽然政治职位的晋升动机普遍存在，但对于国企高管人员而言，却又受制于两个条件的限制。其一他们的晋升受限于年龄。按照中组部和国资委下发的规定，央企领导班子成员退休年龄原则上为60岁。但实际上，由于种种原因可以放宽到63岁（统计发现，央企高管中超龄未退的，60岁到63岁的共有40人）。据媒体统计报道，“一把手”的平均年龄最大，为57.11岁；专职党组(党委)书记的平均年龄为56.3岁；央企副职平均年龄为53.16岁。在我们的案例数据库中，我们发现落马高管中有35.3%的年龄是在55以下，如果从升迁的角度讲，他们都是有晋升希望的，因此晋升引发的贪腐动机就会较为明显。而数据库也显示，对于55-60岁以及60以上的案例则分别占到了23.5%和 12.7%，这表明了这部分贪腐人员相对于晋升而言，已经受限于年龄，他们的贪腐动机显然更多是为了谋利于个人，这也是其他领域常见的“59”现象。另外一方面，高层管理人员的晋升还受限于能力、级别等其他因素。高层官员的升迁路径是金字塔式的。这些因素也会促使一些高层管理人员放弃晋升的动机，转而利用已有的职位资源和机会，进行贪腐。在本文的第一部分，我们梳理出落马职位的特征时发现，59现象在国企中也依然存在，例如23.5%的比例是集中在55-60岁这个年龄中。同时，在落马前从事的职业年限中也发现，从事6-10年以及以上的比例为14.1%，这也说明了当从事时间较长又升迁无望的情况下很多人会选择通过腐败的方式捞取个人利益。
上文的梳理表明，国有企业的发展表明它还担负着创造经济效益的职能。从历史上看，“由于私营经济长期的极度落后以及经济基础的薄弱而无法承担起在短时间内发展国民经济的重任，国有企业实际上又被赋予了私营企业赚钱盈利以积累国有资产增加财政收入的责任”。与此同时，自20世纪80年代初以来我国国有企业所进行的一系列改革实质上是逐渐由行政型治理向经济型治理转型的过程。这个过程，国有企业的高层管理人员的身份就日益体现为具有现代企业特征的职业经理人身份。从西方的企业管理实践来看，由于现代企业的所有权与经营权实际是分离的，因此职业经理人作为企业内部的管理层往往与股东的利益并不完全一致，很容易使得高管权力凌驾于公司治理机制之上，从而衍生出“内部人控制”问题，即高管具有强烈的意愿和绝对的能力去谋求自身的私有收益。在我们的案例库中，也发现在职位上任职时间少于5年的落马官员比例达到24.1%。如果按照一般高级管理人员愿意继续晋升的逻辑看，通常不会在上任之初就开始贪腐行为，这样的风险和代价将高于晋升的需求。这里有可能的解释就是这批高层管理人员由于具备职业经理人的能力和机会而有可能是单纯的逐利动机驱动其行为。通过上述分析，不难发现国有企业高层管理人员的双重身份在很大程度上就决定了他们行为的动机是混合的。“这样一种政府主导经济和企业的路径选择使得国有企业与政府之间从一开始就形成了相互渗透的复杂关系”。其中，腐败的基因已经被深刻地嵌入到这些复杂的关系之中了。
三、对于国有企业高层管理人员廉洁治理的思考与对策建议
陈明明指出“国企的目标既是市场的，又是政治的”。刘智峰也指出“要解决国有企业的腐败问题， 就必须认识到国有企业腐败问题的特殊性。”。
通过对于170名十八大以来落马的国有企业高层官员的案例的梳理与分析，国有企业高层管理人员的腐败问题显得尤为严重，从高层管理人员开始的廉洁治理也显得更加严峻与急迫。我国国有企业的发展受到历史因素的制约与束缚，计划经济的弊端与后发国家追赶发达国家的急迫性都使得国有企业的发展不可能遵循一条自然发展道路。改革开放之后，虽然国有企业不断致力于现代企业改革，但由于历史积累的疾患众多，很难从根本上彻底解决政府与企业之间复杂的关系。这也使得具有双重身份的国有企业的高层管理人员的动机具有混合性与复杂性。基于案例库的分析也表明，针对高层管理人员的双重身份所设置的两种相应的监督权力的制度都存在执行弱化、效果不佳的问题。这些都易于衍生贪腐行为。
与此同时，上述基于案例的分析也表明，在国有企业的制度逻辑与治理结构两个层面存在的诸多问题都使得腐败现象频发。一方面，基于组织文化、价值信仰等软性约束机制已经不能真正发挥功用， 尤其是掌握权力的一把手个人物质享乐主义盛行，这直接影响了国有企业管理人员对于腐败持有较为宽泛的包容度。另一方面，在国有企业目前的治理结构上，监督机制始终不能真正切实发挥效用。纪委监督体制与国有企业的企业治理结构中的监督机制尚未能够形成良好的协作。这也使得对于高层管理人员，尤其是一把手等人的权力使用与运作缺乏有效而制度化的规范与约束。
基于上述分析，本文认为对于国有企业高层管理人员腐败的治理思路应着眼于如何能够将双重逻辑下的权力制约机制有效地融合配套起来。
首先，纪委能否参与到作为公司治理逻辑中的董事会或监事会？根据已有的研究，纪委参与作为公司治理核心的董事会或监事会为纪委抑制高管私有收益提供了组织层面的保障。这表明纪委在对国有企业高层管理人员的监督上是可以起到一定的作用的。但目前的研究发现只能证明纪委对抑制高管私有收益有一定的作用，但在针对高层管理人员尤其是一把手的监督上，纪委的作用还是非常有限的。作为政党逻辑运行的纪委对一把手权力的监督还只是一种事后监督，如果纪委不能参与到企业治理的核心环节，那么对于高层管理人员的监督更多的还只能停留于形式与规章上。在现实中，纪委背后的政党逻辑与现代企业治理的逻辑是不同的，这也使得一些企业忽视纪委监察的作用。例如 2015年中央巡视组第二轮专项巡视中，就发现华润总公司原主要负责人宋林在任期间弱化虚化淡化党的作用，长期不设纪检监察机构，一些“三重一大”事项未经集体决策，选人用人缺乏规范。就治理结构而言，对于高层管理人员的监督制度不仅存在以党组织为核心的针对“政府官员”性质设置的纪委监察制度，还存在以董事会和监事会为核心的针对“职业经理人”性质设置的公司治理机制。在实际运行中，这两种制度所建构起来的治理结构并没有发挥好最佳效果，监督效力也没有显现出来。因此，如何处理两条逻辑背后的矛盾，将两套监督机制融合于国有企业治理结构中将是解决权力监督实质化的重要课题。
其次，软硬约束都要重视。中央巡视组在对国有企业的专项巡视中发现，不少国企都存在失之于宽、失之与软的情况，抓“下”不抓“上”，抓“小”不抓“大”。制度经济学理论强调，制度逻辑与治理结构对于腐败会产生影响。香港的经验表明，除了硬约束的制度建设外，基于个人思想、道德伦理的软约束同样重要。健全的制度也需要有效的执行。如果执行制度的个人在思想上不能杜绝贪腐的动机，那么这样的制度约束也是很难顺利推行和实现的。机遇制度与个人的双重逻辑深刻揭示出国有企业高层管理人员贪腐的一硬一软约束机制都存在问题。因此，基于个人道德与制度建设之上的双重约束都应得到重视。
再次，将廉洁治理纳入国企改革之中。制度理论强调制度环境的重要性。制度环境包括社会和文化体系或准则。这些准则是“行动者灵活而且本能地保证以确保自己和周围人的行为是理性的”，并作为适当的社会或组织的不成文行为准则以使每个人必须遵守。实际上，作为国有企业而言，建立一套廉洁的制度文化体系是非常重要的。国有企业的经济效能不仅仅体现在经济利润的追求上，而且还能体现在廉洁效能上。
党的十八大报告指出，“要毫不动摇巩固和发展公有制经济，推行公有制多种实现形式，深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，不断增强国有经济活力、控制力、影响力”。十八届三中全会提出，要探索推进国有企业财务预算等重大信息公开。国有企业要合理增加市场化选聘比例，合理确定并严格规范国企管理人员的薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费。这一系列讲话反映出国有企业改革实际上是将以建立完善的权力约束机制、提供公开、公平的选人/用人制度为核心的廉洁治理纳入其中了。国有企业高管的廉洁治理并不仅仅只是基于个人的违纪违法处罚，它还是探索国企改革深化的重要配套与前提。
作者简介：
李莉，中国政法大学政治与公共管理学院，副教授
云翀，中国财富传媒集团中国财富研究院，研究员
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